L’Administració Central pren un conjunt de decisions, pel que fa a l’obtenció dels seus ingressos i a la realització de les seves despeses, que originen fluxos fiscals entre els territoris de l’Estat. Quantificar aquests fluxos és el que es coneix com a balances fiscals. Així, quan es calcula la balança fiscal de Catalunya amb l’Administració Central, es vol veure la diferència que hi ha entre la despesa que aquesta Administració fa a Catalunya i els ingressos que Catalunya li aporta.

Si els ingressos aportats superen la despesa rebuda, vol dir que hi ha una sortida neta de recursos de Catalunya cap a la resta de l’Estat i, per tant, hi ha un dèficit fiscal; en cas contrari, si els ingressos aportats fossin inferiors a la despesa rebuda, estaríem davant d’una entrada neta de recursos, i per tant, davant d’un superàvit fiscal. És ben sabut que no estem en aquest darrer cas, sinó en el primer. Catalunya té dèficit fiscal i d’això no n’hi ha cap dubte. Ho corroboren totes les estimacions que s’han fet, tant des del món acadèmic, com a instàncies de diferents Governs de la Generalitat de Catalunya o del mateix Govern Central. Podem afirmar, doncs, que en termes fiscals Catalunya és contribuïdora neta.

Hi ha dos aspectes lligats a aquest dèficit fiscal que voldria assenyalar:

1. En primer lloc, la manera de quantificar-lo. Fer-ho pot semblar un exercici fàcil, perquè es tracta d’una simple resta (despesa rebuda menys ingressos aportats), però no ho és, perquè cap dels dos components de la resta s’obté directament, sinó que cal fer aproximacions. Almenys n’hi ha dues d’estàndard: la del flux monetari i la del flux del benefici. La principal diferència rau en la manera d’imputar les despeses rebudes.

En l’aproximació del flux monetari, la despesa realitzada per l’Administració Central, s’imputa al territori en què aquesta es materialitza; i si s’utilitza el flux del benefici, la despesa realitzada s’imputa allà on resideixen els individus que se’n beneficien, sigui quin sigui el lloc on es produeixen els serveis públics o on es materialitzen les inversions.

Els resultats que s’obtenen en una i altra aproximació, poden resultar ben diferents, tal com ho mostra el quadre 1. L’any 2014, segons el flux monetari, Catalunya va aportar a l’Administració Central 50.447 milions d’euros i les despeses realitzades a Catalunya per aquesta Administració van ser de ser 39.379 milions d’euros. Això dóna un dèficit fiscal de -11.068 milions d’euros (el -5,6% del PIB català). En canvi, segons el flux del benefici, el dèficit fiscal és de -6.144 milions d’euros (el -3,1% del PIB).

Quadre 1
Resultats de la balança fiscal de Catalunya amb l’Administració Central. Milions €. 2014 (sense neutralitzar)

Flux monetari

Flux benefici

Despesa realitzada per l’Adm. Central a Catalunya (A)

39.379

43.787

Ingressos aportats per Catalunya a l’Adm. Central (B)

50.447

49.931

Saldo Fiscal (A-B)

– 11.068

– 6.144

Saldo Fiscal/PIB

– 5,6%

– 3,1%

Elaboració de l’autora a partir de dades de la Generalitat de Catalunya (2018).

 

Dos enfocaments vàlids
Tal com ho assenyalen els integrants del Grup de Treball per a l’actualització de la balança fiscal de Catalunya, ambdós enfocaments són vàlids, però cadascun explica efectes econòmics diferents. No són substitutius sinó complementaris (Monografies 10, Generalitat de Catalunya p. 9). La utilització d’una o altra aproximació, depèn de l’anàlisi que es vulgui fer. Si es volen mesurar els efectes que pot tenir l’activitat de l’Administració Central sobre el PIB català, és més recomanable utilitzar el mètode del flux monetari; i si el que es vol és mesurar la incidència que tenen, per als ciutadans de Catalunya, els serveis públics prestats per l’Administració Central, és recomanable fer servir el mètode del flux del benefici. Ambdós mètodes, juntament amb d’altres (flux de caixa, flux del guany econòmic…), han estat utilitzats per diferents autors a l’hora de quantificar les balances fiscals dels seus respectius països.

Fundadors subscriptors:
més que lectors, actors disposats a canviar les coses.

I en relació al càlcul, hi ha encara un altre aspecte molt rellevant que cal considerar: El saldo fiscal de Catalunya en un determinat exercici pot estar condicionat per la situació de dèficit o superàvit en què es troba el pressupost de l’Administració Central en aquell moment. Els resultats obtinguts sense tenir en compte aquesta situació, proporcionen el «veritable» saldo fiscal, però també cal calcular-lo, fent la hipòtesi de què passaria si el pressupost de l’Administració Central no estigués equilibrat.

Sense aquest ajust, podria passar, que si el pressupost de l’Administració Central presentés un dèficit molt alt, tots els territoris podrien tenir un saldo fiscal positiu; o al revés, tots podrien tenir un saldo fiscal negatiu, si el superàvit pressupostari fos molt elevat. Cal no oblidar que l’objectiu del càlcul de la balança fiscal és determinar quins territoris són perceptors i quins contribuents nets, per tant, és convenient que la suma de tots sigui zero.

El quadre 1 conté els resultats sense neutralitzar, és a dir, sense tenir en compte que aquell any el pressupost de l’Administració Central presentava un dèficit de –29.048 milions d’euros. Per obtenir el saldo fiscal neutralitzat, cal ajustar aquests resultats suposant que el pressupost hagués estat equilibrat. Això es pot fer de dues maneres: a) Suposant que els ingressos de l’Administració Central s’haguessin adequat a les despeses, comprovant què hagués passat amb el saldo fiscal català, si l’Administració Central hagués ingressat 29.048 milions d’euros més dels que va obtenir, i Catalunya n’hagués hagut d’aportar una part; b) Suposant que les despeses de l’Administració Central s’haguessin adequat als ingressos, i veure què hagués passat amb el saldo fiscal de Catalunya si s’haguessin gastat 29.048 milions d’euros menys dels que realment es van gastar, i Catalunya s’hagués vist afectada per una part d’aquesta reducció.

El quadre 2, mostra el resultat d’aquests càlculs. Amb la neutralització, el dèficit fiscal català es mou entre els -16.570 milions d’euros (flux monetari neutralitzat via ingrés), i els -10.450 milions d’euros (flux del benefici neutralitzat via despesa).

Quadre 2
Resultats de la balança fiscal de Catalunya amb l’Administració Central. Milions €. 2014 (neutralització via ingrés i via despesa).

Neutralització via ingrés

Neutralització via despesa

Flux monetari

Flux benefici

Flux monetari

Flux benefici

Despesa realitzada per l’Adm. Central a Catalunya (A)

39.379

43.787

35.506

39.481

Ingressos aportats per Catalunya a l’Adm. Central (B)

55.949

55.377

50.447

49.931

Saldo Fiscal (A-B)

-16.570

-11.590

-14.941

-10.450

Saldo Fiscal/PIB

-8,4%

-5,9%

-7,6%

-5,3%

 

Està clar que les diferències entre les xifres són significatives segons si s’utilitza una o altra aproximació, i segons si es neutralitzen o no els resultats. El que ha passat és que per uns, els que volen demostrar que Catalunya pateix un dèficit fiscal molt alt, només és bo el mètode del flux monetari. I per a d’altres, els que volen demostrar que no n’hi ha per tant, només s’ha de fer servir el mètode del flux del benefici. I els mateixos que defensen la neutralització quan l’Administració Central té dèficit, pensen que no s’ha de fer quan té superàvit. I així és com hem assistit al penós espectacle d’una guerra de xifres que, al meu parer, no ha fet més que treure rigor acadèmic al debat i legitimitat política a l’hora de fer servir aquestes dades.

2. En segon lloc, hi ha la qüestió de la magnitud. Catalunya té un dèficit fiscal i això no genera cap dubte. El que sí genera controvèrsia és si aquest dèficit és massa alt (per a alguns és un espoli), ja està bé el que hi ha, o és massa baix (per alguns és fins i tot un privilegi).

Respondre aquesta qüestió, implica decidir quin «hauria de ser» el paper redistributiu de l’Administració Central, i això és una qüestió de valors i de preferències en relació al grau d’equitat que pretenem assolir. Si volem que el govern central aconsegueixi els recursos relativament més dels qui més tenen, per destinar-los a la prestació de serveis que atenguin determinades circumstàncies personals de la ciutadania, està clar que el saldo fiscal dels territoris relativament rics, com és ara Catalunya, serà negatiu, tindran dèficit fiscal. La qüestió és decidir quant de negatiu «hauria de ser».

La literatura econòmica recomana que el grau de redistribució sigui aquell que no posi en perill l’eficiència de l’economia. D’una banda, l’aportació que fan territoris relativament rics, no hauria de perjudicar el seu propi creixement econòmic, i d’altra banda, el volum de recursos rebuts pels territoris relativament pobres, no hauria de ser un desincentiu a procurar créixer per si mateixos. Es tracta de fer compatible eficiència i equitat. Per fer-ho, cal acordar algun principi, com per exemple el d’aportar segons capacitat i rebre segons necessitats.

Fent servir indicadors molt simples, es podria utilitzar el PIB per quantificar la capacitat d’un territori (el 19,0% a Catalunya, 2014), i la població per quantificar-ne les seves necessitats (el 16,1%). Aplicant aquest criteri, Catalunya hagués reduït, considerablement, el seu dèficit fiscal. I això és així perquè, tot i que ha aportat més o menys el que hauria d’haver aportat, ha rebut menys depesa de la que hauria d’haver rebut. Estaríem parlant d’un dèficit fiscal de -2.985 milions d’euros (-1,5% del PIB) i no de -11.068 milions d’euros (-5,6% del PIB, flux monetari sense neutralitzar).

I finalment, una reflexió pel que fa a la relació entre aquest dèficit fiscal i el conflicte polític que es viu a Catalunya. Fa temps que Catalunya reclama un millor tracte fiscal. Però és difícil pensar que tot es resoldria atenent només aquesta reclamació. El professor Mintz de la Universitat de Calgary (Two Different Conflicts in Federal Systems: An Application to Canada, 2018), assenyala que en els sistemes federals hi ha dos tipus de conflicte: un de «preferències» i un altre de «reclamacions». El primer, apareix quan la població d’una part del territori, per raons culturals, institucionals i històriques, té preferències diferents a la resta sobre qüestions polítiques bàsiques que afecten la configuració de l’Estat mateix.

El diàleg i la negociació haurien de ser les vies per resoldre la qüestió del dèficit fiscal.

En el cas canadenc, això passa al Quebec. I el segon, sorgeix quan hi ha territoris amb un nivell superior de riquesa que s’espera que sigui compartida amb la resta. Això esdevé particularment problemàtic si aquest territori té poca influència per negociar el volum de recursos que haurà d’aportar per satisfer les necessitats d’una àmplia població relativament més pobre. Les reclamacions, en aquest cas, són de caràcter fiscal i al Canadà les planteja, sobretot, la província d’Alberta. L’autor conclou que ambdós conflictes són perillosos i adverteix que hauran de ser resolts políticament mitjançant importants reformes institucionals. Proposa diàleg i negociació com a única via possible per fer-ho.

Mintz es refereix al cas de Catalunya com un cas doblement problemàtic, perquè els dos tipus de conflicte conviuen en el mateix territori: el «conflicte de reclamació» (greuge fiscal), es veu reforçat degut a una dèbil identificació d’una àmplia majoria de la població catalana amb l’estat-nació («conflicte de preferències»). Seria desitjable que, tal com apunta el professor, el diàleg i la negociació també fossin aquí les úniques vies possibles per resoldre aquesta situació.