A les facultats de dret, el primer dia de classe de l’assignatura té un contingut clàssic: cada professor destaca la importància de la matèria. Sobre el dret penal hi ha qui recorda, amb raó, que qui vulgui conèixer les pors profundes d’una societat ha de mirar el codi penal. Allà s’hi expressa el que es vol erradicar. Per contrastar, alguns professors de dret constitucional agafem aquesta idea i li donem un gir de màrqueting en positiu. Diem als nostres alumnes: qui vulgui conèixer els somnis d’una societat, ha de mirar el que diu la constitució.

Aquesta recomanació esta pensada per crear una bona disposició per a l’estudi del dret constitucional, però cal admetre que n’amaga un aspecte. El que atreu de les constitucions és que es presenten com un projecte de vida en comú on els drets són la garantia de la llibertat. Però també, i ara ve la mala notícia, inclouen previsions per a la suspensió d’alguns d’aquests mateixos drets. Això és força comú en la història constitucional, i el que representa un progrés és que les suspensions de drets es regulen amb un cert detall. Es vol acotar amb precisió quins drets es poden veure suspesos, i establir algun límit temporal a la suspensió. I, sobre tot, s’entén que la suspensió té un caràcter excepcional. Allò normal, regular, és la plenitud en l’exercici dels drets.

El que atreu de les constitucions és que es presenten com un projecte de vida en comú on els drets són la garantia de la llibertat. Però també, i ara ve la mala notícia, inclouen previsions per a la suspensió d’alguns d’aquests mateixos drets.

Això pot servir per introduir la reflexió sobre l’article 155 de la Constitució espanyola (CE). L’aplicació d’aquest precepte va comportar la suspensió de l’autogovern de Catalunya, des del 27 d’octubre de 2017 fins el 2 de maig de 2018. També va donar lloc a un debat sobre la correcció constitucional de l’aplicació concreta que en va fer el Govern de Mariano Rajoy, i hi vaig participar com tants altres juristes. Vaig ser dels crítics: dels que opinaven que s’havia infringit el marc constitucional, però, precisament per això, em sembla interessant proposar-ne una reforma. L’aplicació de l’article 155 se situa en el marc de la crisi constitucional més forta que ha experimentat Espanya, i ha sigut l’instrument emprat per desactivar el pla de secessió unilateral que va culminar amb la declaració d’independència del 27 de setembre de 2017.

Madrid, 27 d’octubre de 2017. El president del Govern, Mariano Rajoy, al ple extraordinari del Senat convocat per aprovar les propostes per actuar contra la Generalitat de Catalunya a l’empara de l’article 155 de la Constitució. © Chema Moya. EFE

En aquestes circumstàncies, hi ha un context emocional que no es pot menystenir tot i que quedi al marge del propòsit d’aquest article. En segon pla, i el menys important, hi ha la frustració genèrica del constitucionalisme. L’excepció en la regularitat de l’exercici dels drets constitucionals (el dret a l’autonomia n’és un, com indica l’article 2 de la CE) afecta les bases de legitimitat de qualsevol constitució. Sí, els juristes podem explicar-ho: podem dir que s’han donat els supòsits de fet i que les conseqüències són les previstes. Però la correcció jurídica no corregeix la impressió política que s’ha sacrificat alguna cosa. Justificada o no, correcta o no, es percep una retallada temporal del marc constitucional. I això no ajuda a la seva legitimitat general, el que també ens hauria de preocupar com a juristes. En primer pla, concret i immediat, hi ha el que més ens afecta a aquells que a Catalunya mantenim una vinculació amb l’autogovern. Em sembla que tots els que valorem l’autonomia, i hi incloc als que, preferint la independència, aquella se’ls queda curta, vàrem entristir-nos quan va entrar en vigor l’article 155. Alguns ho van trobar inevitable i justificat, altres ho van considerar totalment arbitrari. Entre mig, molts matisos, però amb un comú denominador de frustració. No teòrica, sinó concreta; en molts casos, gairebé biogràfica.

Hauríem de tenir molta cura amb els excessos que, en les opinions, les creences o els sentiments, porten a negar el vincle entre democràcia i respecte a l’ordre constitucional.

És irracional deixar de banda les emocions, i no només en el camp de la política. També compten per a la vida de les constitucions. Han de ser normes eficaces, i per això hi ha instruments jurisdiccionals que, en darrer terme, aporten garanties. Però el dispositiu jurídic se sustenta en una base de legitimitat, en la que evolucionen les opinions, les creences i les emocions. Li convé al sistema jurídic, amb el seu ordenament i els seus operadors, estar atent al que es mou a la seva base. Perquè pot arribar el dia en què sigui impossible fer eficaços els mandats constitucionals per la manca d’un mínim de legitimitat. Per això també hauríem de tenir molta cura amb els excessos que, en les opinions, les creences o els sentiments, porten a negar el vincle entre democràcia i respecte a l’ordre constitucional.

Fundadors subscriptors:
més que lectors, actors disposats a canviar les coses.

Aquestes consideracions inicials volen explicitar els meus possibles prejudicis i temors. Un cop fetes, voldria plantejar que, tot i que penso que es va fer una aplicació incorrecta de l’article 155, les mesures adoptades van ser proporcionals en relació al que es volia defensar. En altres paraules: una aplicació políticament raonable però jurídicament reprovable. I, en segon lloc, de cara al futur, cal partir de l’experiència per reformar el precepte. Dit d’una altra manera: veure si convé donar encaix constitucional a les mesures que s’han pres. La pregunta no és còmoda, perquè molts voldríem passar pàgina del que ha significat l’aplicació de l’article 155. Però crec que és necessària. Pau Luque, al seu llibre La secesión en los dominios del lobo (Madrid: Catarata, 2018) dedica algunes planes a criticar les meves tesis sobre la inconstitucionalitat de l’aplicació de l’article 155 per part del Govern Rajoy. Ho fa de manera cordial i raonada, i no pretenc ara respondre-hi. No sé si em convenç, perquè encara hi penso. Però, en tot cas, presenta un argument que és molt sòlid, i que és el que em porta a proposar una reforma de l’article 155.

Les mesures adoptades van ser proporcionals en relació al que es volia defensar. En altres paraules: una aplicació políticament raonable però jurídicament reprovable.

Hi arribaré aviat. Abans voldria recordar per què vaig considerar i considero encara que les mesures principals de l’aplicació de l’article 155 no són constitucionals. Aquest precepte enuncia primer uns supòsits de fet: que una comunitat autònoma incompleixi la Constitució o les lleis, o atempti greument contra l’interès general d’Espanya. Diria que aquí no hi ha massa controvèrsia, perquè em sembla obvi que una declaració unilateral d’independència comporta un incompliment palmari de l’ordre constitucional i legal, i una lesió greu a l’interès general d’Espanya. On discrepo de Luque i de molts altres juristes, és en l’abast de les mesures que poden ser preses.

L’article 155 afecta al dret a l’autonomia, que la Constitució «reconeix i garanteix» a l’article 2. D’això no s’ha de desprendre que no pugui haver-hi cap intervenció de l’autogovern, però sí que, tractant-se d’un dret, la interpretació adient és la que troba el sentit menys restrictiu a l’exercici del dret. I la interpretació ha de referir-se necessàriament al que diu el precepte que afecta al dret. Jo em remeto ara a l’apartat 2 de l’article 155, on s’estableix el que pot fer el Govern. I el límit em sembla evident: «el govern podrà donar instruccions —subratllat meu— a les autoritats de les comunitats autònomes». «Donar instruccions» no és el mateix que «destituir», i, si acceptem que els preceptes que limiten drets han de ser interpretats de forma restrictiva, no pot admetre’s que arribi tan lluny com per destituir les autoritats autonòmiques.

Aquesta era la tesi que mantenia i que mantinc. En Pau Luque, ja ho he dit, critica el meu punt de vista de manera molt rigorosa, i es fa eco de discrepàncies que han manifestat altres col·legues. Remeto el lector al llibre i a les referències que hi aporta. Però en destaco una crítica que em sembla pertinent, si més no per realista. Si el Govern central s’hagués limitat al que jo sostinc, no s’hagués pogut restablir l’ordre constitucional. El Govern central hagués «donat instruccions», que haguessin estat desateses pel Govern de Catalunya. Aquesta aplicació estricta de l’article 155 no tindria cap eficàcia, perquè no hi hauria manera de reconduir la política autonòmica al marc constitucional, ni de protegir l’interès general en risc.

Si el Govern central s’hagués limitat al que jo sostinc, no s’hagués pogut restablir l’ordre constitucional. El Govern central hagués «donat instruccions», que haguessin estat desateses pel Govern de Catalunya.

Mirem ara les coses d’una altra manera. L’ordre constitucional s’ha restablert, i la declaració d’independència no ha tingut cap efecte. La suspensió total de l’autogovern ha tingut un límit temporal, donat per la convocatòria d’eleccions al Parlament en el termini més breu possible. Aquestes mesures em semblen, com he dit abans, políticament raonables. Però que sigui políticament raonable no ho converteix en jurídicament correcte. I, d’altra banda, tampoc té sentit mantenir un precepte que és inútil. Per això cal encarar la possibilitat que una nova crisi com la de l’octubre català del 2017 pugui ser encarada amb instruments políticament adients i jurídicament indiscutibles, i respectuosos amb els valors del constitucionalisme. I una de les maneres podria ser canviar l’apartat 2 de l’article 155.

A banda de donar instruccions, caldria habilitar el Govern central perquè, si és facultat explícitament pel Senat, pogués destituir el Govern autonòmic. Alhora, en aquesta hipòtesi hauria de convocar eleccions per tal de configurar un nou govern. I la convocatòria hauria de fer-se en un límit temporal concret explícitament determinat pel Senat. Una modificació d’aquestes característiques no esborraria les responsabilitats derivades de la infracció constitucional que al meu parer s’ha produït. Però cal en tot cas aprendre d’una crisi que ha portat al límit l’ordre constitucional. Encara que no ens agradi, les regles constitucionals han de poder encaixar, amb el mínim cost possible, aquesta mena de situacions. No podem fer-ho amb preceptes ineficaços i no hem de fer-ho al marge de les regles constitucionals tal com són.

Quan un responsable polític es compromet a guardar i fer guardar la Constitució, el que fa es assumir la tasca de mantenir la seva capacitat d’integració. No pot deixar que s’esvaeixin tots els somnis en els quals va creure la generació que va votar la Constitució.

Si aquesta reforma no convenç, com a mínim busquem algun moment de reflexió sobre les reaccions possibles davant d’una declaració unilateral d’independència. Cal trobar instruments útils i amb un impacte limitat. Cal afinar la resposta constitucional. Però sobretot, cal treballar perquè sigui innecessària. La legitimitat sobre la que es basa la Constitució s’ha de nodrir quan flaqueja, i s’ha de fer en positiu. Quan un responsable polític es compromet a guardar i fer guardar la Constitució, el que fa es assumir la tasca de mantenir la seva capacitat d’integració. No pot deixar que s’esvaeixin tots els somnis en els quals va creure la generació que va votar la Constitució. I, sobretot, no ha de romandre indiferent quan centenars de milers de conciutadans deixen clar que se senten aliens a la comunitat política que tota constitució pretén configurar.

Qualsevol mesura excepcional, com ara l’article 155 en qualsevol de les versions imaginables, tindrà una eficàcia limitada. Si s’arriba a aplicar, voldrà dir que hi ha un grau de tensió tal que qualsevol mesura que s’adopti, per raonable que sigui, serà vista com un greuge. Les crisis constitucionals s’han de superar, però, sobre tot, s’han de prevenir. Millorem el disseny constitucional, però tinguem cura del consens que el sustenta. Que puguem tornar a aquells dies en els que parlàvem de l’article 155 com d’un precepte «que no s’aplicaria mai». Recuperem el consens, sobre tot en allò que s’ha trencat.