El Tribunal Constitucional (TC) és una peça clau del sistema polític nascut de la Constitució del 78, que li va confiar el control de constitucionalitat de les lleis, la garantia dels drets fonamentals i la resolució dels conflictes entre el Govern i les comunitats autònomes, com a qüestions bàsiques. El balanç es pot considerar a grans trets positiu en les dues primeres línies, i presenta moltes llums i ombres, sobretot ombres, en la tercera. És cert, en aquest sentit, que el TC ha hagut d’exercir una funció supletòria pel que fa a la Carta Magna, que en nom del consens va deixar en el seu moment molt obertes —o encara pitjor, indefinides— les àrees competencials respectives de l’Estat i les autonomies.

Es podria dir que d’aquella pols, vénen aquests fangs —els del conflicte sorgit amb Catalunya—, encara que seria molt injust atribuir bàsicament el problema a una suposada imprevisió del període constituent i dels pares de la Constitució. Sobretot perquè les tensions entre les forces polítiques pel que fa a Catalunya han tingut molt més a veure amb les estratègies respectives dels partits que amb les mancances i els defectes del sistema constitucional.

Tot això es torna a comprovar ara, al fil del debat a l’entorn del procés penal sobre els fets de setembre i octubre de 2017, el setge al Departament d’Economia i l’organització i el desenvolupament del referèndum il·legal de l’1-O. Mentre que el Govern i el PSOE —com s’ha comprovat en l’informe recent de l’Advocacia de l’Estat al Suprem— s’esforcen a allunyar d’aquells episodis la qualificació jurídica de rebel·lió, el PP i Ciutadans invoquen de nou l’article 155 de la Constitució per tornar a suspendre l’autonomia de Catalunya.

Com veurem més endavant, el Constitucional —juntament amb el Tribunal Suprem (TS), que ha instruït el sumari i haurà de celebrar el judici corresponent— no solament va estar al centre del conflicte en aquestes dates, sinó des de molt abans que comencés el procés sobiranista. Un moment especialment clau va ser, sense cap mena de dubte, el de la sentència de 2010 sobre la reforma de l’Estatut. Una decisió sobre la qual Miquel Roca, un dels pares de la Constitució, va escriure: «Crec que és difícil discutir que la sentència que el Tribunal Constitucional ha dictat sobre l’Estatut d’Autonomia de Catalunya és una sentència política més enllà de les estrictes consideracions jurídiques. […] Aquesta sentència no es mereix un debat jurídic i, per tant, les seves conseqüències es donaran en el camp polític, perquè el Tribunal ho ha volgut així».1

Vuit anys després, en el futur immediat el TC tindrà un paper destacat en la possible gestió de les solucions. Com ha subratllat el magistrat del TC Cándido Conde-Pumpido «on cal una renovació del pacte constituent, amb tots els ingredients de reflexió, inclusió i cessió que això implica, és en l’articulació de l’asimetria i les possibilitats de diferenciació o, si es prefereix un llenguatge sociopolític, en el reconeixement de les identitats col·lectives molt intenses que hi ha en alguns territoris de l’Estat».2 Cal recordar, en aquest sentit, que des de les seves primeres resolucions sobre el procés sobiranista, el TC ja va advocar pel diàleg i va subratllar que les possibles modificacions constitucionals estaven en mans del Parlament. Però alhora va deixar molt clar que amb la Carta Magna vigent no era viable la celebració d’un referèndum d’autodeterminació.

Des de la perspectiva actual, en suma, els problemes d’assentament de l’Estat autonòmic a finals dels anys setanta i durant la dècada dels vuitanta semblen tensions de poca transcendència, comparats amb el grau de conflictivitat present. Però la realitat és que el nou sistema de distribució territorial del poder, sorgit de la Constitució del 78, es va veure sotmès a tensions des de molt aviat, a causa de la resistència de sectors importants de la societat espanyola a acceptar un model d’Estat progressivament descentralitzat. Va costar molt més encara fixar la idea que aquesta descentralització no es pretenia des de les comunitats històriques com una mera operació de redefinició administrativa, sinó com un projecte molt més ambiciós, del qual sorgissin institucions —noves o recuperades, com la Generalitat de Catalunya— amb poder polític propi.

Fundadors subscriptors:
més que lectors, actors disposats a canviar les coses.

Així, el Constitucional va haver d’assumir des del primer moment un paper decisiu per a la consolidació del model. Luis López Guerra, que va ser vicepresident del TC, s’ha referit, en aquest sentit, a la funció creadora d’aquesta institució, perquè estima que la seva tasca en la resolució de conflictes territorials ha estat «l’aportació més destacada de l’Alt Tribunal al desenvolupament constitucional del nostre país, a causa de la imprecisió del text constitucional en relació amb el repartiment territorial del poder i a la conflictivitat que això ha originat»3 Aquesta aportació es va fer des de molt aviat amb sentències de rellevància especial, com la que va declarar inconstitucional la Llei orgànica d’harmonització del procés autonòmic —coneguda per les seves sigles, la LOAPA—, en un moment en què es qüestionava la continuïtat del sistema.

Aquest intent d’emmotllar, i alhora harmonitzar, la nova estructura autonòmica es va produir en un context molt concret, el d’una Espanya amb una democràcia poc assentada, on encara es podia parlar de la persistència del problema militar. Al cap i a la fi, la LOAPA no va ser una iniciativa sorgida per casualitat després de l’intent de cop d’estat del 23 de febrer de 1981. Han passat 37 anys, per la qual cosa bona part de la societat espanyola no va viure aquella experiència. Potser per això val la pena tornar a recordar que aquell dia el Congrés va ser ocupat per la Guàrdia Civil i unitats militars, i en alguna ciutat, com València, hi va haver carros de combat desplegats al carrer.

El 23-F, tanmateix, no va posar fi a la recuperació de la democràcia, ni la LOAPA va implicar un fenomen de regressió cap a una concepció uniformitzadora d’Espanya. La sentència va deixar el camí prou expedit perquè el model es pogués continuar desenvolupant. Curiosament, ja aleshores —com en dates més recents arran de la revisió de l’Estatut de Catalunya—, en la fonamentació dels recursos es va parlar de reforma encoberta de la Constitució. Però l’acusació partia en aquell moment dels governs basc i català. Com van fer constar en les seves impugnacions respectives, tots dos van veure en la LOAPA un intent de modificar les previsions constitucionals, adreçat a descafeïnar —si no a buidar de contingut— el model de descentralització política i de redistribució del poder de la mateixa Carta Magna.

En una curiosa inversió de papers pel que fa al que hem conegut en els últims temps, la Generalitat va sostenir en la seva impugnació que la LOAPA pretenia situar-se en el mateix rang normatiu que la Constitució i els estatuts d’autonomia, per adulterar-los. Un quart de segle més tard, aquest tipus d’arguments es tornarien a emprar, però en sentit invers, contra la reforma de l’Estatut de 2005 i, òbviament amb molta més intensitat, contra les normes de desconnexió elaborades per facilitar el camí cap a la proclamació de la República catalana. Del text estatutari que va arribar a les Corts després d’àrdues negociacions amb el Govern de José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) també es va dir que implicava «una reforma encoberta» de la Constitució.

En els gairebé tres decennis que han transcorregut des de la sentència de la LOAPA fins a la que va decidir el recurs del PP contra la reforma de l’Estatut, el Constitucional va resoldre centenars de recursos d’inconstitucionalitat i conflictes de competències relatius a disputes per la titularitat exclusiva o compartida de moltes matèries, però cap dels assumptes plantejats no va tenir la importància d’aquests dos. Tinc una anècdota personal que reflecteix l’angoixa real amb la qual, en algunes etapes, es va viure l’acumulació de recursos i conflictes al Constitucional. L’explicaré breument. Al començament dels anys noranta, en una de les trobades periòdiques que solia mantenir amb el que aleshores era el president del TC, Francisco Tomás y Valiente —que seria assassinat vilment per ETA al seu despatx de la Universitat Autònoma de Madrid el 1996—, el vaig trobar força preocupat per la insistència amb què Govern i Generalitat acudien a la institució demanant solucions per als seus desacords.

Tomás y Valiente es va queixar no solament del nombre, sinó també de la naturalesa d’alguns d’aquells recursos, i em va confessar el seu neguit dient-me que «el fet és que es barallen per tot». I per demostrar-me que no exagerava, va recercar entre els papers de la seva taula i va treure amb alegria aparent una carpeta afegint «mira, aquí el tinc, aquest és l’últim».

—Saps a què es refereix? —em va preguntar.

—Ni idea —vaig contestar.

—Aquest recurs es refereix a la competència sobre les gallines ponedores en bateria.

—Un assumpte complex, sens dubte —vaig dir per consolar-lo.

—És clar… Doncs et demano un favor.

—Ja hi pots comptar!

—Explica’ls que la solució és molt fàcil.

— És a dir?

—Per eliminar el problema, digues-los que canviïn les gallines de posició!

Li vaig prometre traslladar el dictamen als responsables polítics pertinents i vam passar de seguida a altres assumptes molt més rellevants políticament. El de les gallines ponedores en bateria tenia importància econòmica, sens dubte, però un dels problemes aguts d’aquella etapa —i d’altres posteriors— va ser el dels recursos en matèria lingüística. En aquest sentit, va ser molt important la sentència de 1994, que es va pronunciar a favor de la constitucionalitat de la Llei de normalització lingüística a Catalunya. Allí no es dirimia una qüestió d’ou, com en el de les aus, sinó un assumpte greu de fur.

D’altra banda, si el TC va córrer de vegades el risc de saturació no va ser només per les impugnacions causades per la llarga fase d’assentament del model autonòmic i les provocades pel reequilibri de poders i funcions entre les diverses instàncies territorials, sinó també perquè a aquest capítol s’hi va unir un nombre creixent de recursos d’empara. En aquest aspecte, la tasca del TC va ser en els anys vuitanta i noranta especialment rellevant.

L’objectiu d’aquesta funció del Constitucional va ser generar doctrina a l’entorn dels drets fonamentals dels ciutadans proclamats en la Carta Magna. Aquesta funció de garantia va ser assignada al TC en part per la desconfiança que un poder judicial sorgit del franquisme es pogués adaptar amb facilitat al nou sistema de valors, i preservar-los. Com ha assenyalat el catedràtic de Dret Constitucional Antonio Troncoso «el Tribunal Constitucional ha actuat com a autèntic motor per garantir l’aplicació normativa de la Constitució, i ha obligat els jutges ordinaris a interpretar tot l’ordenament jurídic de conformitat amb aquesta».4

Hi ha sentències avui pràcticament oblidades, però que en els primers anys d’existència del TC van col·laborar decisivament al canvi democràtic, no tan sols perquè van proporcionar als jutges claus d’interpretació en matèria de drets fonamentals, sinó perquè van introduir també noves pautes de comportament en les relacions dels particulars amb les administracions públiques en tots els àmbits. Una resolució de la qual va ser ponent la primera dona que va arribar al Constitucional, Gloria Begué, va redefinir, per exemple, el valor probatori dels atestats policials.

La sentència de Begué va subratllar la necessitat de posar en relació aquesta primera versió dels fets amb el conjunt d’actuacions d’una investigació. Dit d’una manera molt esquemàtica, va sostenir que la paraula de la policia no és veritat revelada ni basta només per fonamentar una condemna. Aquella resolució va ser utilitzada —amb fortuna desigual— en centenars de processos penals com a argument de referència molt profitós.

Considero que el Constitucional ha fet una tasca molt positiva en matèria de defensa dels drets fonamentals i, en general, ha sabut acompanyar en la seva evolució la societat espanyola, i proporcionar-li seguretat jurídica en molts aspectes. Sens dubte, per exemple, en el terreny de la llibertat d’expressió i del dret a la informació. En aquesta matèria, i enfront de les demandes de protecció de l’honor, el TC ha fet prevaler el dret a la informació quan el que es publica afecta els gestors públics i el seu coneixement té interès per a la societat. És a dir, es protegeix el dret a la intimitat, però no al preu d’amagar informació rellevant sobre responsables polítics.

En matèria social, probablement el balanç és desigual. El Constitucional va saber afrontar i resoldre el recurs del PP contra la primera llei de l’avortament, el 1985. Però des de fa vuit anys té desat en un calaix el recurs dels populars contra la llei aprovada durant l’etapa del president José Luis Rodríguez Zapatero. Segurament, aquesta conducta del TC s’explica millor a la vista dels canvis que el mateix PP ha fet sobre aquest assumpte. Quan era a l’oposició, va recórrer la llei, però quan després va governar, no la va canviar tal com plantejava en el seu recurs. La dimissió d’Alberto Ruiz Gallardón com a ministre de Justícia no va ser, en aquest sentit, aliena a l’aïllament al qual es va creure reduït quan des de Moncloa es va barrar el pas al seu projecte de nova legislació, que hauria acabat amb la llei de terminis vigent. El PP, per descomptat, no va voler córrer riscos electorals reobrint aquest debat, quan en el si del partit les propostes de Ruiz Gallardón suscitaven cada cop més recels.

Menys problemes va tenir el Constitucional per avalar la llei sobre el matrimoni homosexual. Aquí el recurrent va ser de nou el PP, que no va poder romandre aliè a l’evolució social. I així vam veure com el president Mariano Rajoy acudia a alguns casaments gais després d’haver atacat la regulació del matrimoni entre persones del mateix sexe. Era l’època en què una dirigent del PP va resumir el problema advocant per la unió de les peres amb les peres i les pomes amb les pomes.

Tot això ens podria portar a una llarga reflexió sobre la utilització del TC per part dels partits. En el cas de les institucions catalanes i els seus conflictes amb l’Estat, ha estat molt evident. La situació més punyent es va produir durant el debat de la sentència de l’Estatut, amb la recusació del magistrat Pablo Pérez-Tremps perquè havia fet un treball que va ser publicat per una fundació vinculada amb la Generalitat. Després també va ser recusada la presidenta del TC, María Emilia Casas, perquè el seu marit, Jesús Leguina, havia fet un altre treball per a la mateixa fundació. Aquesta recusació va ser rebutjada, però la de Pérez-Tremps va alterar de fet la composició del Constitucional, cosa que va reforçar la majoria conservadora, molt crítica amb el text de l’Estatut que havien aprovat les Corts Generals.

La sentència que després va dictar el TC sobre l’Estatut queda per a la història. Hi ha juristes rellevants, com Pascual Sala, que formava part del Constitucional que la va aprovar, que estimen que bona part del text estatutari es va salvar gràcies a interpretacions dels seus preceptes conformes a la Constitució. Però per a molts el més important és que la sentència —a la qual el mateix Pascual Sala va formular un vot particular— va retallar punts clau d’un text que havia estat confirmat pel poble de Catalunya. I el fet és que la sentència la va dictar un TC sotmès a maniobres com la de les recusacions esmentades i a fortes pressions polítiques. D’aquí es deriva l’etapa de desprestigi de la institució, de la qual s’ha volgut desprendre recentment amb resolucions aprovades per unanimitat enfront de les iniciatives de les forces sobiranistes per facilitar la desconnexió amb Espanya. Al TC se’l va tornar a sotmetre aquí a una altra forma de pressió, consistent a desviar cap a aquesta institució un conflicte de naturalesa política, sabent que no podia solucionar-lo a força de sentències. I a més amb la voluntat de dipositar en mans del TC facultats coercitives que no va reclamar mai ni va voler exercir, com la relativa a la possibilitat de suspendre càrrecs públics quan haguessin desobeït les seves resolucions. Després, aquesta tasca va recaure en les instàncies de la justícia penal, via que no podia romandre aliena davant els fets de setembre i octubre de 2017 a Catalunya, però per la qual tampoc no podran arribar les solucions polítiques. Aquesta, com va dir el clàssic, és una altra història, encara que en el fons formi part de la mateixa.

 


1. Roca Junyent, Miquel. «Una sentencia política», article publicat a La Vanguardia l’1 d’octubre de 2010.

2. Conde-Pumpido Tourón, Cándido. «La vigencia de la Constitución y la oportunidad de su reforma». Conferència pronunciada en el curs organitzat per la Universitat Catòlica d’Àvila i La Razón, el 24 d’octubre de 2018.

3. López Guerra, Luis. «Las sentencias básicas del Tribunal Constitucional», BOE-CEPC, Madrid, 1998 (2a. ed., desembre de 2000).

4. Troncoso Reigada, Antonio. Revista Española de Derecho Constitucional. Any 21, núm. 61, gener-abril de 2001, pág. 397.