La idea bàsica del finançament autonòmic és molt senzilla: els recursos finals que el sistema posa a disposició de les comunitats han d’estar alineats amb les seves necessitats i ser independents de la seva capacitat fiscal. Per un mateix esforç fiscal i unes mateixes necessitats, una comunitat rica ha de tenir els mateixos recursos que una pobra.

Qui no estigui d’acord amb aquest principi d’equitat i doni suport al que s’anomena l’anivellament incomplet hauria d’explicar el perquè de la seva oposició a la igualtat. No és fàcil fer-ho. Un argument en favor de l’anivellament incomplet, sosté que el que importa no és tant la igualtat dels recursos totals com assegurar la igualtat dels serveis «essencials»: l’educació, la sanitat i els serveis socials. La implicació d’aquest argument és el repartiment de dos terços dels recursos segons les necessitats i del terç restant segons la capacitat fiscal de les comunitats, la qual cosa no assegura la igualtat entre comunitats dels recursos totals per unitat de necessitat, ni tampoc la igualtat de provisió dels serveis essencials. El diner és fungible i, per tant, en un sistema de recursos no finalistes, l’únic que importa és el seu volum total. Amb aquest sistema, les comunitats riques tindrien més diners i podrien oferir més serveis públics, tant «essencials» com «no essencials», que les pobres.

Tampoc no es fàcil gestionar l’anivellament incomplet des d’un punt de vista polític, perquè la desigualtat que en resulta ha de competir amb una idea poderosa i de notable tradició a Espanya: la idea que dins d’un Estat els ciutadans han de tenir accés al mateixos serveis públics independentment del territori en què resideixin. A més, si existeixen diferències significatives entre territoris pel que fa a la provisió de serveis públics, els factors productius (treball i capital) migraran des de les comunitats de baixa provisió a les d’alta provisió; és a dir, migraran per raons alienes a la seva productivitat i reduiran el PIB de la nació: la desigualtat territorial en la provisió de serveis públics és, per tant, ineficient.

 

Ordinalitat qüestionable

El més recent dels intents de justificar la desigualtat es basa en l’anomenat principi d’ordinalitat, segons el qual l’aplicació del mecanisme d’anivellament no hauria d’alterar l’ordre de les comunitats segons la seva capacitat fiscal. Tres breus comentaris: Primer: si ens guiem pel principi d’equitat, el d’ordinalitat és redundant; en el límit, la igualtat no altera l’ordinalitat. Segon: mentre que el principi d’equitat implica un particular model d’anivellament (el d’anivellament complet), el d’ordinalitat és compatible amb un nombre infinit de models que van des de l’anivellament complet a la redistribució més regressiva dels recursos. I tercer: el principi d’ordinalitat és equívoc perquè al presentar la diferència entre igualtat i desigualtat com una mera qüestió de grau està emmascarant les dues alternatives políticament substantives que s’obren al legislador; a saber, optar per la igualtat entre comunitats o admetre que les comunitats riques han de poder prestar més i millors serveis que les pobres.

Qui discrepi del principi d’equitat i doni suport a l’anivellament incomplet hauria d’explicar el perquè de la seva oposició a la igualtat.

Hom podria pensar que l’adhesió estricta al principi d’equitat anul·la l’autonomia de les comunitats; que la igualació de la despesa per unitat de necessitat és una «camisa de força» per als governs regionals que els impedeix exercir el seu criteri. Tanmateix, no és així. Els recursos que el sistema de finançament posa a disposició de les comunitats són no finalistes. Com s’assignen entre diferents polítiques de despesa depèn dels governs autonòmics.

D’altra banda, i pel que fa a la qüestió de la descentralització dels impostos, l’exercici d’una política tributària igual a la de referència és simplement una condició per a identificar els recursos normatius del sistema, no una prescripció per al comportament fiscal dels governs regionals. Els que dins de les seves competències tributàries vulguin apujar els seus impostos per sobre de la referència normativa disposaran euro per euro de l’excés de recaptació i podran donar als seus ciutadans més i millors serveis. I els governs que abaixin els seus impostos perdran també euro per euro la minva de recaptació i hauran de restringir el nivell de serveis públics oferts.

PUBLICITAT

Hay Luz al final del Tunnel

Hi ha doncs un nivell considerable d’autonomia tributaria, tot i que en el passat no ha estat utilitzat de forma significativa, particularment a l’alça. Fer que aquest nivell de responsabilitat tributària augmenti és una tasca delicada perquè en general la descentralització de la recaptació comporta costos d’eficiència importants. Per exemple, cedir una nova participació en l’IVA sobre la que les comunitats puguin exercir una mena de capacitat normativa col·lectiva no és una bona idea. No només per la dificultat d’identificar la responsabilitat governamental, sinó també pel risc que suposa dividir entre nivells de govern la capacitat normativa sobre un impost tant important per a la Administració central com és l’IVA. Si el que volem és accentuar el «rendiment de comptes» dels governs autonòmics, és molt millor, per a la seva transparència, promoure un incentiu marginal a l’IRPF al qual es podria acollir, de forma voluntària i individual, cada comunitat. Un incentiu que si és efectiu permetria assolir a la comunitat en qüestió un nivell més gran d’autonomia tributària per determinar en el marge la mida i composició del seu pressupost.

 

Successions, donacions i patrimoni

Tampoc no té cap sentit incloure entre els tributs cedits figures com l’IVA o els IIEE (Impostos Especials) sobre les quals les comunitats no tenen cap competència normativa. Afegir aquests impostos a la recaptació normativa dóna l’aparença  que les comunitats autònomes gaudeixen d’un alt nivell de capacitat fiscal (en xifres del 2017, un 92,2 % dels recursos normatius totals) i depenen en molt poca mesura de la transferència del govern central (solament en un 7,8 % dels recursos totals), cosa que queda molt bé a les comparacions internacionals, però que no és certa.

Les autonomies depenen de transferències en una mesura molt més gran del que les estadístiques internacionals semblen suggerir.

Si, sense afectar els recursos totals posats a disposició de les comunitats, traiem l’IVA i els IIEE de la cistella de tributs cedits, aquests percentatges serien 51,4 % i 48,6 % respectivament. Aquesta és la realitat: les comunitats autònomes espanyoles depenen de la transferència del govern central en una mesura molt més gran del que les estadístiques internacionals semblen suggerir. Per les mateixes raons, la proposta d’incloure l’impost de societats a la cistella de tributs cedits ha de ser rebutjada.

Un altra qüestió és la plantejada per l’impost de successions i donacions, i l’impost sobre el patrimoni. Aquests impostos, que són importants des del punt de vista de la solidaritat intergeneracional i l’equitat, han estat objecte de forts processos de competència fiscal per part d’algunes comunitats i provocat moviments significatius de bases entre diferents comunitats per raons exclusivament fiscals. Això és una distorsió. Aquests impostos s’haurien d’harmonitzar (per exemple amb un mínim comú per a totes les comunitats) o bé haurien de tornar a l’Administració central. L’harmonització, de fet, hauria de ser més àmplia i afectar tots els impostos cedits (els tradicionals i l’IRPF). Simplificant, totes les bases haurien de ser comunes i determinades per l’Administració central, per acabar amb l’actual proliferació de deduccions i tractaments preferencials, i les competències normatives de les comunitats s’haurien de circumscriure (dins d’un rang autoritzat) als tipus i les tarifes. 

Finalment, dues propostes d’abast més ampli: la substitució del mecanisme d’actualització i el tractament del deute autonòmic acumulat durant la crisi.

Successions, donacions i patrimoni s’haurien d’harmonitzar o retornar a l’Administració central.

El vigent model de finançament s’actualitza a través de l’ITE (Ingressos tributaris de l’Estat) segons l’evolució de la recaptació normativa de les comunitats i de la recaptació impositiva de l’Estat. L’ITE no manté l’equitat horitzontal al llarg del temps i és fortament procíclic. Genera sobrefinançament quan les coses van bé i subfinançament quan van malament. El que volem és justament el contrari: un mecanisme que sigui horitzontal i temporalment equitatiu, i que aïlli del cicle els recursos normatius de les comunitats.

 

Explosió del deute autonòmic

Essencialment el que proposem és adoptar un nou mecanisme d’actualització basat en l’evolució de les necessitats i dels costos de provisió dels serveis públics. Entre el 2007 i el 2017, els recursos de les comunitats de règim comú han estat un 17,1 % per sota dels necessaris per mantenir la provisió de serveis per unitat de necessitat al nivell de la de l’any 2007. Si durant la gran recessió el nou mecanisme d’actualització hagués estat operatiu, aquesta falta de recursos no s’hauria produït.

El resultat inevitable ha estat l’explosió del deute autonòmic i el deteriorament dels serveis públics. El deute autonòmic en relació al PIB fou pràcticament estable (al voltant del 6 %) entre el 1995 i el 2007. A partir del 2007 inicia una forta escalada que el porta a un màxim el 2016 de quasi el 25 % i acaba situant-lo el 2018 en el 24,3 %. El sistema de finançament autonòmic no està pensat per gestionar processos de ràpida acumulació de deute com l’esmentat. No fer res sobre aquesta qüestió deixa les comunitats amb un llast financer difícilment suportable. Molt poques comunitats poden avui presentar als mercats un pla creïble per fer front a la vegada al finançament de les seves competències i a la devolució del seu deute.

D’altra banda, recórrer de forma sistemàtica i indefinida a l’assistència de l’Estat per mitjà del Fons de Liquiditat Autonòmica no és la solució si encara creiem en la necessitat d’un nivell de govern autònom respecte del central. La reforma del sistema de finançament hauria d’oferir a les comunitats el sanejament del seu deute. Un sanejament que no s’ha de veure com la validació d’una conducta de laxitud pressupostaria, sinó com la correcció d’un defecte de l’actual mecanisme d’actualització.