Europa en la seva concreció com a Unió Europea (UE) té mala premsa, tant en sentit recte –els mitjans de comunicació en parlen poc, si es considera el pes de les decisions de la UE i, quan en parlen, sovint és de manera desfavorable–, com en sentit figurat. La UE té pocs defensors espontanis, sembla com si recordar els beneficis que la UE aporta als ciutadans europeus i també l’estabilitat que exporta a l’ordre internacional fos quelcom vergonyós.

En el món acadèmic domina el silenci envers la UE, per indiferència o per mandra de comprometre’s, llevat és clar dels especialistes en dret comunitari obligats professionalment a ocuparse’n, o es participa en una mena de concurs a veure qui n’és més crític. A tall de mostra d’aquesta actitud serveix un recull recent d’opinions de destacats acadèmics de diversos països europeus (Las crisis de Europa. Manuel Castells et al. Alianza Editorial, 2018), la major part de les quals traspuen una brillant desmesura crítica. Els pocs intel·lectuals que es fixen en Europa segueixen la mateixa tònica amb notables excepcions com la dels francesos Edgar Morin i George Steiner que juntament amb els alemanys Peter Sloterdijk i Hans Magnus Enzensberger formen un perseverant eix intel·lectual a favor d’Europa. L’actual aridesa del camp intel·lectual espanyol es nota també en l’escassa reflexió sobre Europa.

D’altra banda, les institucions de la UE no surten a defensarse d’atacs infundats, com en general tampoc no acostumen a ferho les institucions nacionals per allò de la «correcció política». És una raresa un tríptic del 1992, 7 errors d’apreciació sobre la Comissió Europea, editat per la Comissió, en què es rebaten alguns dels malentesos de l’època, avui superats o substituïts per altres de molta més acritud. En el camp de la propaganda, que també practica com qualsevol poder nacional, la UE actua amb una contenció remarcable. Subvenciona (només) la cadena Euronews i l’emissora radiofònica Euranet i el Parlament Europeu disposa del canal EuroparlTV, mitjans que treballen amb una gran honestedat informativa, però amb poc seguiment.

 

La complexitat de l’invent

A aquest panorama de solitud s’afegeix un factor més de desorientació per al ciutadà: la complexitat de l’invent. Costa d’entendre una construcció jurídica i un muntatge institucional com la UE d’un funcionament enrevessat que obliga a pràctiques i equilibris difícils. L’actual Unió, successora de les Comunitats Europees, es regeix pel Tractat de la Unió Europea (TUE, 55 articles) i el Tractat de Funcionament de la Unió Europea (TFUE, 358 articles), que es modulen amb 37 Protocols i 65 Declaracions de diversa entitat i es complementen amb la Carta de Drets Fonamentals de la Unió Europea (54 articles amb 54 explicacions interpretatives). Es tractaria d’un corpus jurídic relativament abastable, si no fos perquè també s’ha de tenir en compte el que s’anomena Aquis Communautaire, un aplec de milers de normes que compendia tota l’herència dispositiva de les Comunitats –i aquí sí que t’hi pots perdre–, sense oblidar la imprescindible jurisprudència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea.

No acaba aquí la complexitat. Segons els Tractats, la UE té set institucions (el Parlament Europeu, el Consell Europeu, el Consell, la Comissió, el Tribunal de Justícia, el Banc Central i el Tribunal de Comptes) i dos òrgans consultius institucionals (el Comitè Econòmic i Social Europeu i el Comitè de les Regions). No és res d’extraordinari en el dret comparat dels ens nacionals o supranacionals. Però on la UE guanya per golejada és en el terreny del desplegament organitzatiu. Hi ha dotzenes de formacions, agències, organismes i comitès tècnics derivats del funcionament de les institucions amb els corresponents acrònims en anglès, com ara l’EEAS (el Servei Europeu d’Acció Exterior) o l’EMCDDA (l’Observatori Europeu de la Droga i les Toxicomanies).

Havia d’esdevenir indefectiblement la UE el «monstre gentil», com la denomina Enzensberger? Per molt que s’intenti, les disposicions normatives, en aquest cas les de la UE: tractats, reglaments, directives, decisions, recomanacions i dictàmens, no es poden simplificar ni vulgaritzar. El dret té unes exigències expositives i una terminologia pròpia indefugibles. Un estatut d’autonomia o una llei d’aigües, per exemple, no poden fer concessions formals als destinataris, la seva eficàcia depèn del seu rigor. Això d’una banda. De l’altra, la UE ha sigut fins ara una organització internacional (sui generis) formada, després de successives ampliacions, per vint-i-vuit Estats amb sistemes jurídics i cultures polítiques diferents, per bé que comparteixen com a mínim uns principis comuns: una organització política basada en el sistema democràtic i una economia de mercat. Harmonitzar funcionalment la diferència en el marc institucional de la Unió i treballar per assolir els ambiciosos objectius que la justifiquen ha comportat una sobrecàrrega de centres operacionals i administratius.

Fundadors subscriptors:
més que lectors, actors disposats a canviar les coses.

Sens dubte que es podria fer més per millorar-ne l’eficàcia, la transparència, la comprensió i la proximitat, però sempre hi haurà un nivell de complexitat inevitable, atesa la naturalesa de la UE i la seva composició. Si l’esforç que fan les institucions de la UE per donarse a conèixer és generós, el resultat en termes de coneixement general és més aviat decebedor.

Si l’esforç que fan les institucions de la UE per donar-se a conèixer és generós, el resultat en termes de coneixement general és més aviat decebedor.

Tot plegat fa que no sols el ciutadà, si s’interessa per la UE, es perdi en el terreny fragós de la Unió, sinó que també s’hi perden polítics, periodistes, tertulians i algun autoproclamat expert, que poden arribar, entre d’altres espifiades, a confondre Consell Europeu, Consell i Consell d’Europa, Tribunal de Justícia de la Unió Europea i Tribunal Europeu de Drets Humans del Consell d’Europa, així com desconèixer el sistema de competències exclusives, compartides, de suport i especials de la UE –fins i tot n’hi ha que ignoren que existeix tal divisió–, cosa que no els impedeix pontificar i renyar amb severitat la Unió.

Ara bé, anem a pams. Deixant de banda la ignorància reprovable dels qui per la seva funció o professió estarien obligats a mostrar-se més informats, què necessitaria saber el ciutadà del comú sobre la UE per ser un ciutadà europeu responsable? La pregunta és també aplicable als altres nivells de l’esfera pública, l’estatal, el regional i el local, i és una qüestió cabdal per al vigor de la democràcia. La resposta no pot ser unívoca ni universal. El coneixement que se’n tingui dependrà de la formació, dels interessos i l’autoexigència de cada individu concret, però conèixer, somerament, el marc general i saber, més o menys, què correspon fer a cada nivell sembla indispensable per a la salut de la democràcia.

Aquesta informació útil es complica quan parlem de la UE, car la seva especificitat supranacional, unes competències difoses i uns assoliments filtrats, i sovint ocultats, per l’Estat, la perjudiquen a l’hora d’atreure l’interès del ciutadà, la hi allunyen, si més no. Però, en el fons, la matriu de la UE –allò sobre el que es basa: llei, poders separats, institucions, acció política–, tot i la seva marcada especificitat, ve a ser la mateixa que la d’un Ajuntament; si aquest pot ser «entès» també ho podria ser aquella amb l’ajuda d’una divulgació adequada.

 

Vells malentesos

Però no sols hi ha un desconeixement, que comporta indiferència i passivitat –«no en sé res i passo d’Europa»–, actitud que no fa mal directament, però sí mal indirectament en privar la UE de molt suport ciutadà; hi ha també una percepció deformada de la Unió, un malentès, a partir d’incomprensions personals o induïda per excrescències ideològiques del debat polític sobre la UE. Així s’han anat acumulant malentesos que erosionen la imatge de la UE i que són aprofitats per euròfobs i moviments populistes per desacreditar la UE.

De malentesos n’hi ha de vells, alguns són ja crònics i han penetrat en el debat conceptual –han pujat de categoria, doncs–, i de nous, que van apareixent a redós de l’actualitat i les circumstàncies. El «dèficit democràtic» i la «burocràcia de Brussel·les» figuren entre els malentesos més coneguts i més emprats en la crítica. El “dèficit democràtic” ja com a simple expressió imposa, estalvia l’esforç d’una argumentació, suposa una condemna ràpida fàcil de compartir, car la plenitud democràtica és un desideràtum difícil de rebutjar. En el llenguatge corrent –el periodístic, per exemple– l’expressió s’usa sovint amb poc rigor, s’utilitza amb ànim de desqualificació total, com si la UE se situés enterament fora de la democràcia; es va més enllà del significat mateix del terme «dèficit», que vol dir un valor més petit que un altre d’homogeni (faltaria democràcia, però n’hi hauria). Quan l’expressió s’usa conceptualment referida a la UE, equival a negarli legitimitat democràtica en la presa de decisions, en l’adopció i, implícitament, en l’execució. Aquesta suposició és molt discutible.

S’apliquen a la UE criteris de democràcia domèstica, els que es requereixen en el funcionament de l’Estat democràtic. Ara bé, la Unió no és un Estat, és una unió d’Estats, si no es té clar això, i el que se’n deriva, es confon tot; a la Unió no se li poden exigir les conseqüències polítiques d’una condició que no té. La paradoxa, emperò, és que la marxa cap a la integració va incorporant elements d’estatització i en aquest sentit sí que hi haurà un dèficit democràtic creixent, si no s’adopten controls democràtics pròxims als que operen a l’Estat, però queda encara molt per arribar a un nivell de federalització de la UE que els requereixi.

De moment, la situació és acceptable per a la racionalitat democràtica –potser no tant per a l’emotivitat democràtica–. Els Estats membres són sistemes polítics democràtics amb controls exigents exercits per la via parlamentària i amb el joc del balanç de poder intern: demos, tribunals, partits polítics, oposició, possibilitat d’alternança en el govern, opinió pública…, que certament no es donen en la Unió, car per la seva naturalesa actual –d’unió d’Estats, cal insistir-hi– no s’hi poden donar. Els impulsos, orientacions i prioritats polítiques generals del Consell Europeu s’adopten per consens, gairebé sempre, i el Consell es pronuncia amb estrictes regles previstes als Tractats per majoria qualificada o per minoria de bloqueig. L’execució de les decisions correspon a l’Estat, a través d’algun dels seus nivells, i l’Estat quan participa en el Consell Europeu i en el Consell i com a executor està sotmès al control democràtic intern.

Ultra això, en el lent (i imperfecte) procés d’estatització del funcionament de la Unió, el Parlament Europeu ha passat de mera assemblea consultiva fins al 1979 a poder legislatiu, tot i que encara porta un «co» amb el Consell. Propugnar «l’eliminació» del dèficit democràtic comportaria passar de colegislador a legislador únic, cosa que obligaria a un canvi en la naturalesa de la unió d’Estats. Que la Unió és una construcció jurídica dins d’un marc de principis democràtics troba confirmació en l’actuació del Tribunal de Justícia com a poder separat, que garanteix el respecte del dret en la interpretació i aplicació dels Tractats. De democràcia, n’hi ha doncs.

Ai! La «burocràcia de Brussel·les», tan desconeguda, tan criticada i tan necessària, no és ni més exorbitant ni més aclaparadora que les burocràcies nacionals i en la comparació, ja sigui en eficàcia o en responsabilitat, no hi surt perdedora. La Comissió té uns 23.000 funcionaris permanents i uns 11.000 temporals i la resta d’institucions compten amb uns 10.000 efectius. En total uns 43.000 empleats, dels quals aproximadament una quarta part són intèrprets i traductors de les 24 llengües oficials. Sembla massa personal, si es desconeix el que han de fer. El 2019 gestionaran 165.800 milions d’euros i entre el 2014 i el 2020 n’hauran gestionat 352.000 milions amb els diversos fons, la política agrícola comuna i activitats de la UE. L’administració de la Generalitat de Catalunya té uns 167.000 funcionaris i contractats per gestionar 35.000 milions d’euros (2018). No cal aportar dades de l’Ajuntament de Barcelona. La ràtio funcionaris/gestió és favorable a l’administració de la UE en tots els casos. En realitat, el retret que se li està fent és l’excés d’eficàcia i de rigor en la responsabilitat.

Entre els malentesos nous destaquen l’acusació a la UE d’inhibirse del drama de la immigració irregular, i el seu corol·lari d’ofegats al Mediterrani, i la manca d’atenció a les necessitats socials. Sobre la immigració a Europa i la responsabilitat de la UE no hi ha una reflexió prou temperada. Els extrems, polítics i emocionals, s’han apoderat d’una qüestió molt sensible en tots els ordres. D’entrada, caldria distingir entre immigrants econòmics (molts) i demandants d’asil (no tants). No és el mateix voler viure millor, i a tal fi migrar –el primer obligat a oferir un «món millor» és l’Estat d’origen del migrant–, que intentar sobreviure fugint de la guerra o de la persecució criminal. Entre els objectius de la Unió figura adoptar «mesures adequades en matèria d’asil i immigració» (TUE), però les discrepàncies dels Estats membres, d’est a oest i de nord a sud, han impedit formular una política comuna (TFUE); ni tan sols ha sigut possible una distribució de les entrades dels darrers temps, extraordinàries per les circumstàncies i massives per l’afluència.

No ha fallat la responsabilitat de la UE, delimitada pels Tractats, sinó la definició de les orientacions (el Consell Europeu), l’adopció de les decisions (el Consell) i l’execució (els Estats), o sigui el grau d’integració política. Per contra, ha funcionat la preservació de la sobirania de l’Estat (TUE), és a dir, la constatació de l’evidència que la UE és una unió d’Estats sobirans –que han cedit competències, però no la sobirania– i que la política d’immigració continua sent responsabilitat dels Estats, de cadascun d’ells. Si acusació hi ha d’haver, és als Estats que han rebutjat la immigració o hi han posat restriccions. Amb tot, el conjunt d’Estats de la UE, no la Unió que no té pròpiament territori, ha acollit del 2015 ençà prop de dos milions de persones entre demandants d’asil i immigrants econòmics. A cap altra regió no s’ha fet un esforç semblant.

Amb freqüència es demana a la UE que amb fons propis atengui tal o tal altra necessitat; encara que tingués competència per ferho, els fons no arriben per cobrir tanta necessitat. El pressupost de la Unió representa només l’1% del PIB dels Estats membres, i enguany disposarà de 165.800 milions d’euros (compromesos). És molt, però no n’hi ha prou, ni de bon tros, per tot el que s’exigeix a la UE. S’haurien de prioritzar les atencions, sí, i augmentar el pressupost de la Unió, també. Ambdues solucions depenen en última instància del Consell Europeu i del Consell (els Estats) i del Parlament Europeu (la voluntat ciutadana). Mentrestant, la UE no pot satisfer les moltes necessitats que els Estats desatenen, i, naturalment, per tapar un cop més les absències dels Estats, la UE serveix de boc expiatori.

Doncs bé, malgrat l’elevat desconeixement sobre la UE i els malentesos que l’envolten, resulta que, si se celebrés un referèndum sobre la permanència a la UE, el vot a favor d’un exit aniria, segons l’Eurobaròmetre publicat l’octubre de 2018, del 7% de l’europeista Luxemburg al 24% de l’avui traumatitzada Itàlia, passant per l’11% de l’agraïda Espanya. Aquesta acceptació de la UE, que es va repetint amb poques oscil·lacions, explicaria el gir estratègic dels populistes d’extrema dreta: ja no proposen sortir de la UE i de l’euro, com fantasiejava Marine Le Pen, sinó quedars’hi per corcarlos des de dins. Vés per on, l’èxit de l’acceptació d’Europa podria matar la UE.