Enguany fa 20 anys que els països de la Unió Europea van iniciar el procés de construcció d’una política europea comuna d’immigració i asil. En dues dècades, els avanços que s’han fet per construir un entramat comú de normatives que pretenen establir un espai compartit de seguretat, llibertat i justícia als països UE no han estat menors. Avançar en aquesta política comuna ha tingut un èxit desigual en assolir els objectius previstos a Tampere el 1999. Avui no hi ha una política europea comuna d’asil. No s’ha aconseguit coordinar una política única de gestió dels fluxos migratoris que superi les competències nacionals en aquesta matèria. I en el tractament en condicions d’igualtat de les persones estrangeres en el territori de la Unió Europea, encara hi ha diferències substantives entre els països membres. La quarta línia de treball, les relacions amb els països tercers, també ofereix clarobscurs.

En positiu, és bo recordar que la lògica que sustenta la política europea d’immigració i asil reconeix, des dels seus inicis, la necessitat d’articular un diàleg i un marc de col·laboració amb els països d’origen i trànsit dels fluxos migratoris. És el reconeixement que la gestió migratòria requereix una corresponsabilitat entre països perquè és un fenomen transnacional que necessita un espai comú per trobar solucions compartides, en una lògica similar a la recollida el proppassat desembre amb l’aprovació del Pacte Mundial de Migracions. Alhora, val la pena assenyalar que des del 2006, el procés de Rabat s’ha constituït com l’espai de diàleg entre els països africans i europeus per construir un enfocament equilibrat que converteixi les migracions en un vector de desenvolupament per a totes les parts implicades.

 

Dues claus bàsiques

Però la dimensió exterior de la política migratòria europea s’ha configurat a través de dues claus bàsiques que han impactat en les relacions amb els països veïns en matèria migratòria, i que es percep de manera evident en el cas del Magrib. Per una banda, la manca de voluntat dels estats membres de cedir competències en matèria d’immigració i asil ha dificultat el treball de la Comissió Europea en els darrers anys, i malgrat que s’han construït instruments comuns, la lògica bilateral segueix sent la preferida per part dels estats membres. Per altra banda, la focalització de la política europea en la lluita contra la immigració irregular ha condicionat tot l’entramat de relacions amb els països tercers, convertint aquest objectiu en l’únic element de diàleg que preocupa els països de la Unió Europea.

Un exemple paradigmàtic d’aquesta situació són els acords de readmissió. Aquests instruments són una peça clau en la política contra la immigració irregular, perquè permeten als països de la Unió Europea retornar les persones estrangeres que es troben en situació d’irregularitat al país amb qui tenen firmat l’acord de readmissió, bé perquè sigui el país d’origen d’aquestes persones o perquè es consideri provat que han entrat irregularment al territori europeu per aquell país.

Des del 2004, la Unió Europea ha signat acords amb diferents països, per facilitar el retorn de les persones en situació irregular de manera coordinada: però les dificultats per avançar en aquests acords explica que, malgrat poder disposar d’un instrument comú, la majoria de països han preferit optar per acords bilaterals amb països tercers (Cassarino 2017). No hi ha acords entre la UE i els països del nord d’Àfrica, però Àustria va signar el seu primer acord de readmissió amb Tunísia el 1965, Itàlia va signar un nou paquet d’acords amb Egipte, Líbia i Tunísia entre 2011 i 2012 i Espanya va firmar el seu primer acord de readmissió amb el Marroc el 1992. De fet, el cas del Marroc és especialment interessant perquè des del 2000 la Comissió Europea té mandat per negociar un acord de readmissió, que encara no ha culminat malgrat l’acord de mobilitat signat amb el país el 2013.

Cal posar sobre la taula qüestions com la mobilitat dels menors no acompanyats o l’acollida en països de trànsit i destí.

Vint anys després dels seus inicis, doncs, la relació amb països tercers en matèria d’immigració i asil es caracteritza per estar basada principalment en la lluita contra la immigració irregular i per prioritzar el diàleg bilateral per sobre del diàleg supranacional, especialment amb els països del nord d’Àfrica. Aquesta situació ha distorsionat l’objectiu de Tampere de col·laboració en matèria migratòria amb països d’origen i trànsit, especialment en tres disfuncions que val la pena apuntar.

PUBLICITAT

Renfe. Solo nos falta hacer la fotosíntesis para ser más ecológicos. Transporte sostenible.

 

Externalització

En primer lloc, la preocupació per la lluita contra la immigració irregular s’ha plantejat des d’una perspectiva de seguretat (entenent la primera com una amenaça per aquesta), i per tant, els esforços dels països de la UE s’han destinat a buscar instruments per evitar-ne l’entrada al territori europeu en lloc de buscar vies alternatives per canalitzar de manera regular els fluxos. Amb aquesta òptica, la preocupació màxima dels països de la UE ha estat garantir la inviolabilitat de les seves fronteres, dedicant un màxim de recursos a protegir-les, i demanant als països veïns que col·laboressin en aquesta tasca. Vinculada a la lògica de la seguretat (Ceyhan & Tsoukala 2002), aquesta «externalització» de la protecció de les fronteres significa, de facto, que la protecció d’aquestes queda en mans de països tercers, i de la seva voluntat de col·laborar amb la Unió Europea i els seus països membres.

 

Dependència

No és difícil, per tant, detectar que la segona disfunció que ha generat aquest model de relacions amb països tercers és un elevat grau de dependència de la Unió Europea amb aquests països. El joc d’incentius esdevé una eina clau de negociació, que obliga els països de la Unió Europea a proporcionar als països veïns allò que demanin a canvi que aquests garanteixin el seu compromís de fer de gendarme de les fronteres comunes amb el territori europeu. El que poden demanar els països veïns en contraprestació dels serveis prestats varia, i està relacionat no només amb recursos econòmics en qüestions relacionades amb el control fronterer, sinó també amb altres àmbits de negociació (com pot ser, per exemple, la pesca, en el cas marroquí) o amb qüestions més substantives com no comentar la situació dels drets humans en el país, com va succeir amb la Líbia de Gaddafi, per posar només un exemple.

 

Migracions i desenvolupament

Finalment, una tercera disfunció ha estat la perversió del vincle entre migracions i desenvolupament. Aquesta interessant interrelació ha quedat limitada a una dubtosa interpretació de la correlació entre els dos termes, que considera que el desenvolupament en un país determinat hi podria generar un escenari positiu que desincentivaria bona part dels fluxos migratoris.

Ja el 2002, la Comissió Europea advertia de l’existència de la «gepa migratòria» (migration hump) que assenyala que el desenvolupament en un país pot suposar, en el curt termini, un augment de l’emigració cap a l’exterior (OCDE 2017, Clemens 2014). La lògica de major desenvolupament-menor emigració ha suposat que la Unió Europea hagi començat a destinar més recursos per lluitar contra «les causes profundes» de la migració, distorsionant l’objectiu de les polítiques de cooperació al desenvolupament. Es corre el risc que les polítiques de desenvolupament busquin alleujar les condicions de vulnerabilitat només des de la perspectiva econòmica, oblidant altres qüestions fonamentals com l’enfortiment institucional o democràtic, per exemple, i només en aquells països que són susceptibles de ser origen de fluxos migratoris. Un exemple d’aquesta lògica és el Fons Fiduciari d’Emergència de la UE per a l’Àfrica, creat el 2015 per tal de fer front a les causes profundes de la migració irregular i dels desplaçaments forçats, amb tres regions prioritàries (nord d’Àfrica, el Sahel / llac Txad i la Banya d’Àfrica), per on transiten la major part dels fluxos de migracions irregulars amb destí al continent europeu.

Aquesta conjunció de disfuncions en la política europea d’immigració i asil es perceben clarament en relació als països del nord d’Àfrica, i en especial amb el Marroc i Algèria. L’externalització en el control de fronteres ha suposat desplaçar les fronteres europees al nord del Sàhara, en una zona altament perillosa de la qual, a més a més, no es disposa d’informació sobre què hi succeeix realment. La relació de dependència suposa, entre d’altres, no exigir saber què està passant. Ni en aquesta qüestió ni en la rendició de comptes sobre l’ajuda directa destinada al desenvolupament i enfortiment de polítiques públiques. I alhora, ha generat un efecte en cadena que permet intuir, malgrat que de manera menys estructurada que en el cas de la Unió Europea, una externalització extensa entre països del nord de l’Àfrica i els seus veïns subsaharians. Aquesta dinàmica impacta negativament en l’estat dels drets de les persones al llarg del seu trajecte migratori, i fa cada cop més complicada la denúncia i la protecció d’aquests drets i llibertats fonamentals.

La miopia dels països europeus en voler gestionar els fluxos migratoris gairebé exclusivament a través del control de fronteres ha demostrat ser poc eficaç: segueixen havent-hi fluxos d’entrada irregular, i hi ha poca capacitat (i voluntat) d’incidència en els factors conjunturals externs que els generen. A més a més, aquest context limita un diàleg ple i en condicions d’igualtat amb els veïns del sud mediterrani en matèria migratòria, cronificant problemes que no troben solució i deixant sense resoldre moltes de les oportunitats que la mobilitat podria proporcionar a l’espai euroafricà, que orbita al voltant del Mediterrani.

Les fronteres europees s’han desplaçat al nord del Sàhara, zona altament perillosa i de la qual no hi ha prou informació.

Redefinir els marcs del diàleg migratori amb països d’origen i de trànsit és imprescindible per continuar avançant en la política d’immigració i asil comuna, però també per donar respostes urgents relacionades amb la gestió de fronteres i les entrades irregulars, i a nous reptes que requereixen una mirada més enllà de la seguretat territorial. Abordar qüestions com la mobilitat dels menors no acompanyats, explorar noves vies d’entrada que ordenin regularment els fluxos o enfortir els instruments i accions d’acollida en països de trànsit i de destí són també qüestions que caldria posar sobre la taula. Més enllà de la seguretat de les fronteres o de la cooperació condicionada, cal plantejar incorporar nous continguts als debats sobre la mobilitat. L’escenari euroafricà, en el qual els països del sud d’Europa i del nord d’Àfrica tenen un paper frontissa clau, hauria d’esdevenir un espai natural per avançar en aquest diàleg, imprescindible per garantir que la mobilitat ordenada, segura i amb drets contribueixi positivament en el desenvolupament de la regió.