Potser cridi l’atenció parlar del sistema de finançament foral en un dossier dedicat al combat per l’equitat fiscal: és que potser els ciutadans bascos i navarresos paguen menys impostos que la resta d’espanyols? Resposta: més o menys igual però tirant a una mica menys.  És que les seves institucions disposen de més ingressos públics per satisfer les seves competències? Resposta: sens dubte bastant més, tirant cap al doble. Ara mateix algú pensarà que és una situació prou coneguda i denunciada ja fa temps, impossible de canviar i per tant millor acceptar-ho i dedicar esforços –i pàgines impreses– a altres temes.

Però passa que el miratge d’un finançament semblant per a la Generalitat de Catalunya, com ara el «pacte fiscal» d’Artur Mas del 2012 o d’altres manifestacions més recents, continua present a la política catalana; i passa també que els consensos acadèmics sobre el que anomenarem «singularitat foral» van penetrant en l’opinió pública i reforcen la sensació que potser és «massa» singular i que això potser no és bo.

Que a Espanya hi hagi dos règims de finançament de les comunitats autònomes –el «foral» per al País Basc i Navarra, i el «de règim comú» per a la resta, salvant l’especificitat de Canàries– no significa que hàgim d’acceptar que en conjunt i al nostre país el sistema no sigui ni just ni equitatiu. La història ens diu que els privilegis d’uns quants no duren eternament. La manera com s’acaben importa i molt per a la pau i prosperitat de tota la societat. Cal mirar-ho de més a prop i proposar alguns passos constructius factibles i favorables a la pau i la concòrdia.

Aquests passos constructius han de tocar també els fonaments del sistema comú, però en aquest article, forçosament curt, em centro a explicar perquè el sistema foral també s’ha de reconduir.

Que els ens locals financin governs d’àmbits superiors és un arcaisme que els estats moderns van deixar enrere fa més de cent anys.

Tractaré ambdós casos –País Basc i Navarra– alhora, perquè són, en essència, el mateix. La característica diferencial més aparent és que són les quatre diputacions forals –la de Navarra reconvertida en comunitat autònoma i les de les tres províncies o territoris històrics del País Basc– les que recapten i gestionen (gairebé) tots els impostos, i amb aquests recursos financen els ajuntaments per un cantó, el govern de la comunitat autònoma per un altre i lliuren al govern central d’Espanya la part que, d’acord amb les lleis, li pertoca. Que els ens locals financin governs d’àmbits superior és un arcaisme del passat que els estats moderns van deixar enrere fa més de cent anys. Ha generat problemes legals tant a Espanya com a la Unió Europea, que s’han resolt amb millor o pitjor fortuna i no és el que més pugui preocupar ara mateix: al cap i a la fi el passat sempre ha estat inspiració per al present.

El sistema foral té uns orígens històrics clars, el final de les guerres carlines, però la seva legitimitat actual deriva de la disposició addicional primera de la Constitució de 1978 que convé citar sencera: «La Constitució empara i respecta els drets històrics dels territoris forals. L’actualització general d’aquest règim foral es portarà a terme, si s’escau, en el marc de la Constitució i dels Estatuts d’Autonomia». Atenció doncs al marc.

PUBLICITAT

Hay Luz al final del Tunnel

 

Bilateralitat real i efectiva

El sistema de «concert» (País Basc) i de «conveni» (Navarra), estableix que són les diputacions forals les que «mantenen, estableixen i regulen» el règim tributari en els seus respectius territoris i per tant també els correspon «l’exacció, gestió, liquidació, inspecció revisió i recaptació» dels tributs concertats o convinguts, que en l’actualitat són pràcticament tots. Hi ha limitacions: el sistema tributari establert ha de «fer atenció a l’estructura general impositiva de l’Estat», mantenir «una pressió fiscal efectiva global equivalent a l’existent a la resta de l’Estat» i complir les normes de coordinació i col·laboració establertes. La majoria dels impostos indirectes, com ara l’IVA, són de normativa estatal i en els directes la capacitat normativa foral és àmplia però acotada. En comparació amb les comunitats autònomes de règim comú, les comunitats forals disposen d’una més gran autonomia i responsabilitat fiscal.

El Concert es basa en un sistema confederal extrem en què les autonomies són fiscalment independents.

D’altra banda, els mateixos estatuts d’autonomia, estableixen que caldrà fer un pagament a l’Estat («cupo» basc o «aportació» navarresa) com a «contribució a les càrregues de l’Estat que no assumeixi la Comunitat Autònoma».

Ambdós aspectes, la concreció dels impostos concertats i l’aportació a fer, s’han aprovat per lleis de les Corts, més de 20 lleis fins ara, i sempre per gran majoria, si bé cal dir que han estat lleis fruit d’un pacte previ entre cada comunitat autònoma i l’Estat, de lectura única i sense possibilitat d’esmenes. Hi ha doncs una relació bilateral real i efectiva molt forta que alguns consideren com el fet veritablement definitori del règim foral. No cal dir que aquesta relació no es dóna en el règim comú.

Com es calcula el pagament a l’Estat? És en la manera de fer aquest càlcul, del qual en resulta un pagament relativament petit, on es concentren les crítiques i acusacions de «privilegi» o inconstitucionalitat, en referència a l’article 138.2 de la Constitució que literalment diu que «les diferències entre els Estatuts de les diferents Comunitats Autònomes no podran implicar, en cap cas, privilegis econòmics o socials». Aquesta crítica se sol fer al resultat quantitatiu concret, no necessàriament al règim en sí mateix.

La metodologia és aparentment senzilla i obscura tot alhora. Dic senzilla, perquè l’estimació de les càrregues de l’Estat a les quals s’ha de contribuir s’obté per una simple resta: del total del pressupost de l’Estat (en sentit estricte) es resta una xifra que correspon a les despeses que fa l’Estat a tot Espanya en aquelles competències que sí que han estat transferides a la comunitat autònoma. Dic obscura, perquè no hi ha informació pública, prou detallada i a l’abast, sobre com s’arriba a aquesta xifra, que és la determinant. En tot cas les càrregues de l’Estat així calculades inclouen les despeses en allò que fa l’Estat, bé perquè així li pertoca, com ara la Defensa, o bé perquè correspon a serveis que encara no han estat transferits. Inclou també el servei del deute.

 

Resultat sorprenent

El cupo del País Basc es fixa en el 6,24 % d’aquestes càrregues, i l’aportació de Navarra en l’1,60 %. Ambdós percentatges  –anomenats «índex d’imputació» s’han mantingut constants en el temps i ara s’apropen al pes relatiu del PIB: el 6,1 % pel País Basc i l’1,7 % per Navarra l’any 2018, i estan per sobre dels de la població: 4,64 % i 1,38 % respectivament.

Ara bé, a la quantitat així obtinguda se l’hi apliquen un conjunt d’ajustos que redueixen significativament la xifra a pagar. Per exemple el cupo basc per al 2017, que és el darrer aprovat, fixa un cupo d’11.618 milions d’euros que, un cop aplicats aquest primer conjunt d’ajustos, passa a ser de 1.300 milions. Els ajustos s’apliquen perquè es considera que també els correspon una part (el 6,24 o l’1,60) de tots els ingressos no tributaris de l’Estat, com ara els rendiments de les empreses estatals o el dèficit de l’any. Posteriorment, a aquest «cupo líquid», encara se li apliquen nous ajustos i compensacions (per IVA, impostos especials, i altres), també previstos a la llei, perquè es vol calcular millor el que efectivament paguen els seus habitants, que pot ser diferent del que es recapta per aquests impostos.

Essent dues de les autonomies més riques, la seva recaptació els permet finançar amb escreix les seves competències.

El resultat final pot ser un xic sorprenent, i que sigui l’administració de l’Estat qui hagi de pagar a la foral, com ha estat el cas tant a Navarra com al País Basc els darrers anys.

En qualsevol cas, és veritat que els seus ingressos depenen només de la bona o mala gestió fiscal que facin, i és en aquest sentit que els seus defensors afirmen que el Concert és un sistema eficient i de risc unilateral, afirmació un xic discutible en la meva opinió.

El que és rellevant però és que, com que són dues de les comunitats autònomes més riques d’Espanya, la seva recaptació els permet finançar amb escreix –si es compara amb les comunitats autònomes de règim comú– les seves competències.

El lehendakari Urkullu, en un article contundent de defensa radical del Concert (El País, 4-XII-2017) afirmava que més enllà de totes les crítiques, «el que fora realment constructiu seria analitzar-lo com a model de referència, que permetés avançar en un nou sistema descentralitzat de finançament que resulti més eficient, just i solidari».

Però per a fer-lo servir com a model de referència cal entendre el model base que l’inspira, que no és altre que un sistema confederal extrem, en el qual (gairebé) tots els ingressos públics del país estan atribuïts als governs confederats –per això els ajustos i compensacions– i el govern central disposa només de la suma dels diferents cupos o aportacions. En aquest model extrem les comunitats autònomes confederades són fiscalment independents entre si i no hi ha transferències interterritorials. És obvi que la generalització d’aquest model a Espanya generaria una molt forta desigualtat.

Si volem un sistema «més eficient, just i solidari», ens hem de desviar d’aquest model. Caldria, per exemple, articular un sistema de transferències d’anivellament potent per tal que totes les comunitats autònomes poguessin oferir serveis –almenys els considerats fonamentals de l’Estat de benestar i que han estat transferits a totes les comunitats autònomes: sanitat, educació i serveis socials–, a un nivell similar per a un nivell d’esforç fiscal també similar. I ara per ara, el sistema foral no té en compte en absolut aquesta qüestió.

 

No tocar ni una coma

S’afirma, el lehendakari Urkullu també ho fa a l’article citat, que el sistema foral és solidari perquè aporta el 6,24 % del «Fons de Compensació Interterritorial»; també a Navarra, els seus dirigents han afirmat el mateix amb el seu 1,6 %. Si aquest fons, previst a l’article 158.2 de la Constitució és tot el que es necessita per tal de complir amb el principi de «solidaritat interterritorial» del tant citat article 2 de la Constitució, aleshores el lehendakari té raó. Però els fluxos interterritorials han d’anar més enllà: han d’incloure, com a mínim, les transferències d’anivellament necessàries per a que totes les comunitats autònomes de règim comú tinguin accés al finançament similar que acabo d’esmentar i el sistema sigui, com es pretén, més just i equitatiu.

Exagerant una mica, es podria afirmar que molt del que no té o té molt poc el sistema comú –autonomia i responsabilitat fiscals, espai per a la negociació i el pacte, absència de criteri clar sobre com complir amb el mandat de la «solidaritat interterritorial» de l’article 2 de la Constitució– ho té en excés el sistema foral: un excés d’autonomia fiscal, un bilateralisme radical on la resta de comunitats autònomes, ni tan sols les Corts, poden modificar una coma del pacte assolit, un criteri de solidaritat clar però esquifit i molt poc equitatiu.

És possible, sense perdre la singularitat foral, avançar cap a una convergència d’ambdós sistemes? Penso que sí.

Per començar, es podria incloure en el volum de «càrregues no assumides» a les quals aporten les comunitats forals, les transferències d’anivellament necessàries per a totes les comunitats autònomes que no poden recaptar prou, i guanyaríem en equitat. Es podria, per obrir camí, crear els consorcis tributaris previstos als estatuts d’algunes comunitats autònomes, com la catalana, i guanyaríem en eficiència, autonomia i responsabilitat fiscal. Podríem modificar el funcionament del Consell de Política Fiscal i Financera i dels consells sectorials i guanyaríem en governança d’un estat federal. La llista és llarga. És clar que s’han de canviar lleis. Cal, per sobre de tot, saber cap a quin model de país volem anar.