A Catalunya els quaranta anys de la Constitució Espanyola del 1978 van passar –més que celebrar-se– en un ambient de forta crítica, un sentiment representat, i segurament incentivat, per les declaracions del President titllant-la de gàbia i presó per als catalans.

Més enllà de les consideracions que caldria fer sobre la configuració de l’autodeterminació en l’àmbit del dret internacional públic, que ja han estat sobradament discutides per reconeguts juristes, hi ha un segon aspecte en què aquesta anàlisi no només és políticament poc convenient sinó també poc rigorosa tant a nivell polític com jurídic si analitzem amb un mínim deteniment el contingut de la Constitució i, sobretot, si ho fem en perspectiva comparada.

A la nostra Carta Magna la regulació referent al tema que tractem s’inclou en el Títol VIII que, com explica Isidre Molas al seu manual sobre Dret Constitucional, no incorpora una definició acabada de model territorial. El text obre la porta a una descentralització del poder polític, en un procés que ja durant la negociació era sabut que es produiria com a mínim als territoris que havien aprovat estatuts d’autonomia durant la Segona República.

Aquesta impossibilitat que la nova democràcia es resolgués mitjançant un Estat unitari, com ho permetia el redactat constitucional, s’evidenciava en les reivindicacions d’autogovern majoritàries almenys en alguns dels territoris històrics en paral·lel i indissolubles de la demanda de democràcia –valgui com a exemple d’aquesta realitat la manifestació multitudinària de l’11 de setembre de 1977 a Barcelona. Aquesta vinculació entre autogovern i democràcia lamentablement ha quedat en un segon pla en els esdeveniments que s’han viscut a Catalunya en els darrers anys.

L’article 2 de la Constitució reconeix i garanteix el dret d’autonomia de les nacionalitats i regions –fórmula eufemística que va evitar reconèixer explícitament la plurinacionalitat, un element que hagués pogut evitar força conflictes posteriors. Les limitacions fonamentals pel que fa a l’organització territorial són l’article 145 que impedeix la federació de Comunitats Autònomes i la llista que estableix les matèries de competència exclusiva de l’Estat, tot i que l’article 150 obre la porta a la delegació
de matèries de competència estatal.

A part d’això, òbviament un altre element clau del sistema és el tan tristament famós article 155 que permet al govern central prendre mesures per al compliment forçat de les obligacions d’una comunitat autònoma i la protecció de l’interès general.

Fundadors subscriptors:
més que lectors, actors disposats a canviar les coses.

Cal dir també que la modificació del títol referit a l’organització territorial de l’Estat no s’inclou dins de les matèries que requereixen procediment reforçat de reforma constitucional, sinó que pot ser modificat mitjançant únicament l’aprovació per les tres cinquenes parts de cadascuna de les cambres legislatives.

 

L’exemple francès
En perspectiva comparada, un primer exemple és la Constitució Francesa, paradigma del model d’Estat unitari, que al seu Títol XII estableix quines són les entitats territorials del país. El text no determina quines competències els pertoquen les quals, per tant, es defineixen per llei. La modificació de l’organització d’aquestes entitats o dels seus límits pot donar lloc a un referèndum no preceptiu.

El Títol XVI limita la iniciativa de reforma constitucional al president de la República a proposta del primer ministre i als membres del Parlament. Tota reforma s’ha de votar en referèndum excepte si el president decideix substituir-lo per una aprovació reforçada de tres cinquenes parts de les cambres reunides en conjunt. Aquesta manca de protecció constitucional de l’existència i les competències dels departaments ha permès que se’n debatés recentment la possible desaparició. El Regne Unit és un cas força particular. En primer lloc, no té una constitució escrita, tot i que existeixen un conjunt detextos legals que conformen les bases del sistema polític, entre els quals la Bill of Rights. Arend Lijphart a la seva obra Modelos de democracia observa que es tracta d’un dels estats més centralitzats del món, on els governs locals no tenen cap poder garantit a nivell constitucional. Les excepcions són els casos d’Irlanda del Nord, Escòcia i Gal·les, en el context contemporani a partir de la devolution.

Irlanda del Nord té una història particular i ja havia tingut recentment un Parlament propi creat per llei el 1920 però que es va abolir també per llei el 1973. Posteriorment arribà la devolution, un procés de descentralització del poder polític cap a Escòcia, Gal·les i Irlanda del Nord que es va iniciar el 1998, en l’últim cas com a part dels acords de Divendres Sant, després de tres referèndums que ho van aprovar així als respectius territoris. El procés va significar la creació d’un poder legislatiu a cadascuna de les regions amb certes competències transferides a través de lleis aprovades pel Parlament britànic, el qual manté la sobirania i té la possibilitat de fer enrere aquestes lleis o de legislar en matèries que hagin estat objecte de devolució si ho decideix així.

Fins ara no hem vist cap constitució que reconegui poders constituents originaris a entitats territorials inferiors a l’Estat, passem per tant a models de caire federal.

Als Estats Units la Constitució vigent de 1787 va ser redactada en convenció de representants dels estats i són aquestes entitats les que la van ratificar, fet que ja mostra una concepció de la sobirania diferent. Aquesta Constitució determina només les competències que corresponen al Congrés i un llistat molt limitat d’aquelles que no pot en cap cas dur a terme un estat.

Des de la dreta s’ha impulsat un discurs que veu les reivindicacions dels territoris com a elements d’amenaça al conjunt de l’Estat.

Es poden acceptar nous estats a la Unió però no es pot crear un nou estat dins l’es­pai d’un altre ni la unió de dos o més es­tats, o de parts d’aquests, si no es compta amb el consentiment dels poders legisla­tius dels estats afectats i del Congrés. Per tant, el govern central no té cap potestat de decidir sobre l’existència o competèn­cies dels estats més enllà d’aquests mí­nims que imposa la Constitució.

 

El cas alemany

Pel que fa a Alemanya, la Llei Fonamental de la República Federal Alemanya explicita que les competències estatals són dels Länder sempre que el text no disposi el contra­ri i determina que corresponen únicament a la Federació competències puntuals com les relacions exteriors o l’autorització de fabricar armes de guerra. S’estableix que la Federació garantirà que les constituci­ons dels Länder respectin els drets fona­mentals i els principis bàsics de la Carta Magna federal. L’article 37, que inspira l’article 155 espanyol, determina que si un Länder no compleix els seus deures federals, el govern federal pot adoptar les mesures necessàries per obligar-lo al compliment.

Es permet la reorganització territorial creant nous Länder o modificant els límits dels existents sempre i quan es doni au­diència als territoris afectats, s’aprovi per llei federal i es ratifiqui per referèndum a les regions corresponents. També es pre­veu, complint determinats requisits, que modificacions d’aquest tipus se sotmetin a referèndum per impuls d’una iniciativa popular o bé que sorgeixin de tractats in­terestatals que han de superar un referèn­dum i ser aprovats pel Bundestag.

Més enllà d’aquests dos grans models uni­tari i federal, amb tots els seus matisos i variants, la qüestió confederal ha estat po­sada sobre la taula en els últims temps des d’alguns sectors, segurament amb la vo­luntat de remarcar més l’autogovern dels territoris que en el federalisme. Tot i la utilitat discursiva que pugui tenir el terme, parlant amb rigor no és possible establir a Espanya un sistema confederal ja que no es parteix d’una situació originària de residència de la sobirania en les regions, sinó que es tractaria d’una transferència del poder polític de l’Estat cap a les entitats territorials. El model confederal es basa justament en el contrari, en l’existència de territoris sobirans que transfereixen poders cap a una entitat territorialment major. Expliquen Josep Maria Vallès i Sal­vador Martí al seu manual de Ciència Polí­tica que la Unió Europea pot considerar-se un exemple de model confederal, tot i que l’existència de matèries que es decideixen únicament de manera supranacional, on els estats han perdut el veto, l’acosta al que seria una federació.

La breu anàlisi realitzada permet veure com la Constitució espanyola obre la por­ta a un nivell de descentralització ampli i amb garanties per a les Comunitats Autò­nomes, incomparablement major al dels estats centralitzats, i que permet acos­tar-se molt al dels estats federals en els aspectes concrets, és a dir, en el reparti­ment de competències que no puguin ser fàcilment recentralitzades. Segurament la gran distància respecte al federalisme l’imposa la concepció de la residència de la sobirania, que no té per què traduir-se en limitacions excessives en el dia a dia de l’acció política.

El ponent constitucional Miquel Roca Ju­nyent expressava en una entrevista pel quarantè aniversari de la Constitució que la crisi institucional no era deguda al seu text sinó a l’aplicació i interpretació que se’n fa. En aquesta línia, i concretament sobre el tema territorial, el conflicte real s’ha generat per la lectura política i jurí­dica que s’ha realitzat de la Constitució, amb el punt d’inflexió de la sentència de 2010 del Tribunal Constitucional contra l’Estatut d’Autonomia de Catalunya. Pa­ral·lelament, des de la dreta espanyola, però també des de certs sectors de l’es­querra, s’ha impulsat un discurs polític basat en la concepció de les reivindicaci­ons dels territoris com a elements d’ame­naça al conjunt de l’Estat. De la mateixa manera, sectors amplis a Catalunya en els últims anys han optat per una estra­tègia unilateral que ha trencat tots els ponts de diàleg possibles.

Avui el discurs polític està excessivament tensionat i segurament alguns grups polí­tics catalans s’han lligat les mans amb pro­meses impossibles que els situen fora de qualsevol marc de negociació. Però, en tot cas, és fonamental tenir presents les pos­sibilitats que existeixen de donar resposta a les demandes de major autogovern de la societat catalana sense necessitat d’una reforma constitucional, que de ben segur seria convenient en molts aspectes però que la correlació de forces vigent, marcada pel creixement de la dreta i l’extrema dreta i la crisi organitzativa a Podemos, faria que probablement generés més pèrdues que guanys en diversos àmbits, no només en el model territorial.

Tot i que la Transició no va ser modèlica, com a mínim quaranta anys després ha demostrat que va ser útil per crear i con­solidar un sistema democràtic, cosa que no implica que actualment la Constitució del 78 no pugui ser criticada en molts as­pectes. Caldria revisar algunes qüestions que no estaven presents en el moment de la seva negociació, com el principi d’estabilitat pressupostària inclòs l’any 2011 a l’article 135, i d’altres que van ser concessions de l’esquerra per aconse­guir un pacte fonamental per començar a construir una democràcia i evitar les amenaces que planaven sobre el pacte constitucional. Avui, lluny de la violència d’aquells dies –recordem que Mariano Sánchez al seu llibre La transición sangri­enta ha arribat a documentar 591 morts per violència política entre 1975 i 1983– i amb un sistema democràtic consolidat, està perfectament justificat posar sobre la taula la seva reforma per actualitzar-la com a mínim en termes de feminisme, ecologisme i democràcia.

Tot i així, respecte al model territorial cal­dria plantejar-se si el problema ha sorgit del text constitucional o de la lectura que se n’ha fet. Les possibles solucions en el marc vigent poden ser un element fonamental per superar l’atzucac en què ens trobem a Catalunya i afavorir una solució dialogada i basada en amplis consensos que permetin tornar a engegar les polítiques públiques que la ciutadania necessita.